农村土地“三权分置”改革的难点在哪

当前农村土地“三权分置”改革面临诸如“三权分置”的法律保障还不完善、“三权分置”改革进展还不均衡、“三权分置”的土地流转监管还不健全等问题。应建立健全“三权分置”改革相关法律法规、加强相关部门合作、强化“三权分置”改革后的监管工作,以加快农村土地“三权分置”改革步伐。

农村土地 “三权分置” 土地流转

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加快农村土地“三权分置”改革是全面建成小康社会目标的重要保障。在“三权分置”下,农村土地的所有权、承包权和经营权可以发挥各自的功能,从而进一步完善农村的经营制度,发挥生产关系对生产力的促进作用,实现更加灵活高效的农业现代化发展模式。但是现阶段,在加快推进“三权分置”改革进程中,仍然有许多问题需要认真研究与解决。

农村土地“三权分置”是中国农村改革的又一次重大创新

改革开放之初,我国实行的家庭联产承包责任制,在集体所有制属性下,由农户承包经营,调动了农民的积极性,提高了农业的生产效率。但是,随着工业化和城镇化进程的推进,以农户为单位的生产经营模式已经不能适应农业现代化的发展需要,限制了农业生产效率。2014年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》文件中,中央政府首次提出了农村土地权能的“三权分置”,即将土地权能分为土地所有权、土地承包权和土地经营权。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出,完善农村承包地“三权分置”制度。至此,加快农村土地“三权分置”改革,成为各级地方政府和农业部门的重中之重。

农村土地“三权分置”改革的核心是所有权、承包权和经营权分置并行,在土地集体所有的大前提下,确保农户的承包权长期稳定,并通过经营权土地流转实现农业现代化发展,其主要目的是要解决所有权、承包权和经营权的关系,巩固并完善现行的农村经营制度,维护好集体、农户和经营者的权益,达到土地资源优化配置、生产要素市场化流动、加快农业供给侧结构性改革的目的。

农村土地“三权分置”改革,一方面,丰富和完善了新时代农村基本经营制度,在保障集体和农户利益的前提下,为农业规模化生产经营提供了制度支撑,使农业发展焕发出了更加持久的生机和活力。另一方面,为农业现代化开辟了具有中国特色的发展道路,能够吸引更多的经营主体进入到农业生产领域,使土地这个基本生产要素达到了最优配置,提高了农业的生产效率,从而促进农业发展方式的转型升级,实现资源节约、环境提升、农户致富的新型农业现代化。同时,农村土地“三权分置”还创新发展了社会主义“三农”理论。农村土地集体所有,农户承包权保持长期稳定和土地经营权市场化流转,既可以增加农户的收入,又发挥了市场对生产力的促进作用,不仅体现了社会主义制度的优越性,还为城乡统筹协调发展、全面建成小康社会提供了具有中国特色的社会主义“三农”理论支撑。

正确认识农村土地“三权分置”改革中遇到的困难

“三权分置”的法律保障还不完善。虽然“三权分置”改革已经全面展开,但是与之相配套和适用的法律法规尚未完善,立法和司法解释的滞后导致了个别法律法规条款阻碍了“三权分置”的改革。许多现行法律法规,最初形成于上个世纪八十年代,与现今的法律环境有很大差异。近年来,我国虽然十分重视相关法律法规的不断修改和完善,发布了一系列的司法解释,但还未能及时满足农业的快速发展需要。这类法律法规上的冲突和不完善,在一定程度上制约了农村土地“三权分置”改革的推进和发展。

“三权分置”改革进展还不均衡。农村土地“三权分置”改革成功的前提是承包经营权确权登记。而早在2009年,我国就确定了承包经营权确权登记试点,于2015年又新增了9个整省推进的试点,并计划于2020年完成全国的土地承包经营权确权登记,实现“三权分置”改革的整体推进。但是,全国各地进展并不均衡,个别地区的确权登记和改革较为滞后。主要体现在两个方面:一方面,各地区在确权登记的经费投入上差异较大。承包经营权确权登记工作涉及到的耕地面积大,农户数量多、时间跨度长,无论是工作量还是工作难度原因,都需要加大成本投入,而这部分投入是中央给予部分补贴,缺口由地方政府逐级承担。这给一些经济欠发达省份的财政支出带来了较大压力,经费投入不足直接影响了土地确权登记工作的进度。另一方面,承包经营权确权登记的宣传动力不够。由于我国农村地区面积广阔,村民的文化程度普遍不高,对于确权登记工作很难形成统一认识。而一些基层政府,仅采取简单的政策宣传,缺少同农民深入的沟通交流。这就导致在具体工作中经常会遇到不理解、不支持的村民,影响了确权工作的进度和质量,也在一定程度上拖慢了“三权分置”改革进度。

“三权分置”的土地流转监管还不健全。农村土地“三权分置”改革,确保了土地经营权的流转,但同时也创设了监管任务。一些地方政府为了保障种植和扩大规模经营,采取行政手段推动土地流转,导致部分流转土地的利用率不高。一些经营者由于盲目进入农业生产领域,缺乏相应的知识和技能,甚至出现亏损。更有部分土地,在流转后被用于非粮食和非农领域,影响了我国的农业产业结构,这些都迫切需要进一步健全和加强土地流转后的监管。

加快农村土地“三权分置”改革的治理对策

健全“三权分置”改革的法律和制度。新的历史时期,各相关部门要围绕“三权分置”改革加强理论研究,形成统一的理念认识,厘清“三权”的关系和边界,做好《农村土地承包法》及相关法律的修订和完善工作;要继续加强“三权分置”改革的制度建设,及时做好政策解读,提高政策的刚性和权威;要规范土地流转程序,坚持土地集体所有制不变,农户稳定承包权,市场化土地经营权的原则,最大限度地保障三方的合法权益;要尽快建立健全促进经营主体发展的政策体系,通过投入、补贴、保险等政策扶持,提高农业发展质量,使“三权分置”改革取得理想的效果。

相关部门加强合作,统筹推进“三权分置”改革。各级地方政府和相关部门要在加快农村土地“三权分置”改革中形成合力。首先,相关部门要加强政策宣传和解释工作,正确处理农民和土地的关系,通过深入农户进行耐心细致解答,使广大农民了解“三权分置”改革,增强产权意识,打消思想上的顾虑。其次,政府部门要强化经费保障,加大资金的支持力度,强化资金管理,确保专款专用。再次,相关部门要开展合作建立规范统一的土地流转平台,健全管理服务体系,规范土地流转程序,建立合同档案管理,提供履约保证服务,整合零散资源,发挥土地的最大效益。最后,要加强对“三权分置”改革的指导,及时总结、复制、推广试点地区的成功经验,及时发现和解决“三权分置”改革中出现的问题。

强化“三权分置”改革后的监管工作。在农村土地“三权分置”改革中,要始终坚持土地的集体所有权原则,保障集体成员对土地的承包、监督等权利,这是我国农村的基本经营制度;要切实保障农户的承包权,让农户放心参与土地经营权流转;要加强对非农企业参与土地流转的监管,在签订土地流转合同时,明确土地用途的限制;要加强对新型农业经营主体参与土地流转的监管,根据不同的土地用途限制流转面积,防止出现大规模的土地非粮化;要调动农民集体对土地经营用途监管的积极性,通过建立健全民主议事制度,确保土地在允许的范围内使用。另外,为了提高监管的有效性,相关部门要构建科学系统的“三权分置”改革评价体系,加强对各地区、各部门的考核评价,充分调动其积极性,发挥整体合力。

(作者为山西农业大学公共管理学院讲师)

①吕文燕:《农村土地权能的三权分置》,《中北大学学报(社会科学版)》,2018年第1期。

责编/贾娜 美编/宋扬

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